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Subproductos y fin de la condición de residuo

Subproductos y fin de la condición de residuo

La definición de residuo ha sido un aspecto clave en la política europea de la protección del medio ambiente europeo contra los efectos de la generación y la gestión de residuos durante los últimos cuarenta años. Los objetos o sustancias que se definen como «residuos» están sujetos a la legislación comunitaria en la materia, y corresponde a las autoridades competentes que se especifican en la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos, aplicar la definición de residuo, caso por caso, al adoptar las decisiones relativas a la autorización o al traslado de residuos. Si bien, en general, está claro el que es residuo y el que no lo es, han surgido algunos problemas en relación con la interpretación de esta definición.

La Directiva 2008/98/CE considera que no tiene que haber ninguna confusión entre los diversos aspectos de la definición de residuos y, en caso necesario, tienen que aplicarse los procedimientos apropiados a los subproductos que no sean residuos, por un lado, y a los residuos que dejan de ser residuos, por otro lado.

La consolidación de una economía circular en que los residuos se reincorporan al circuito económico convirtiéndose en un activo es crucial para la industria. Constituye la base para la creación de nuevos mercados, permite ahorrar costes y retener en la economía recursos con gran valor añadido (y por tanto limitar la utilización de recursos naturales agotables) y dispara las expectativas de crecimiento en la Unión Europea. Las figuras del subproducto y el fin de condición de residuo con claves en la consecución de esos objetivos. La transformación del residuo que abandona ese estatus para convertirse en un producto comercializable y exento de las limitaciones y trabas asociadas a los residuos requiere, no obstante, un marco jurídico seguro y uniforme que haga realidad esta oportunidad para las empresas sin que exista riesgo de distorsiones competitivas.

Más recientemente, la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE, ha considerado que, con el fin de fomentar un uso sostenible de los recursos y la simbiosis industrial, los Estados miembros deben tomar las medidas adecuadas para facilitar el reconocimiento, como subproducto, de una sustancia o un objeto resultante de un proceso de producción cuya finalidad primaria no sea la producción de esa sustancia u objeto si se cumplen las condiciones armonizadas establecidas a nivel de la Unión.

Por otro lado, a fin de proporcionar a los operadores de mercados de materias primas secundarias más seguridad jurídica acerca de la condición o no de residuo de sustancias u objetos, y de promover un marco de actuación en igualdad de condiciones, la Directiva (UE) 2018/851 considera que es importante que los Estados miembros tomen las medidas adecuadas para garantizar que los residuos que hayan sido objeto de una operación de valorización dejen de ser considerados residuos si cumplen todos los requisitos establecidos en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98/CE en su versión modificada por esta Directiva. Dichas medidas pueden incluir la adopción de legislación por la que se incorporen dichos requisitos, respaldada por procedimientos para su aplicación, como el establecimiento de criterios relativos al fin de la condición de residuo para materiales y aplicaciones específicos, documentos de orientación, decisiones caso por caso y otros procedimientos para la aplicación ad hoc de los requisitos armonizados establecidas a escala de la Unión.

1.- Subproducto.

Como parte de su estrategia temática sobre prevención y reciclaje de residuos de 21 de diciembre de 2005, la Comisión Europea se comprometió a abordar la distinción entre residuos y subproductos como una de las cuestiones entorno a la definición de residuo. En aquel momento, en cuenta de proponer una definición legal de subproducto, la Comisión presentó al Consejo y al Parlamento Europeo la Comunicación interpretativa sobre residuos y subproductos, [COM (2007) 59 final], con vocación de que constituyera un documento clarificador que orientara, de una parte, a las autoridades competentes en el proceso de decisión, caso por caso, sobre si un material determinado era o no residuo, y, de otra, informara a los operadores económicos sobre la manera en que tenían que adoptarse estas decisiones. La comunicación se basa en una amplia jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE en materia de residuos y subproductos y, a partir de estos fundamentos, ofrece una interpretación no vinculante de estos conceptos.

En realidad, no hay una distinción clara, sino una variedad bastante amplia de situaciones técnicas con diferentes riesgos y repercusiones para el medio ambiente, y una serie de «zonas grises». Sin embargo, a efectos de aplicación de la legislación ambiental, es necesario delimitar claramente en cada caso las dos situaciones jurídicas: residuos o no residuos. Los subproductos pueden provenir de una amplia gama de sectores de actividad, y pueden tener diferentes impactos ambientales, por lo cual una clasificación incorrecta podría ser la causa de daños al medio ambiente o costes innecesarios para las empresas. La decisión que una sustancia no es residuo puede sólo adoptarse con un planteamiento coordinado, que tiene que actualizarse periódicamente, y cuando sea compatible con la protección del medio ambiente y de la salud humana.

La adopción de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos, supuso la incorporación del concepto «subproducto» al ordenamiento jurídico de la Unión Europea de tal manera que un objeto o sustancia sólo tiene que considerarse como subproducto cuando se reúnan determinadas condiciones y así lo haya declarado la Comisión Europea.

La Directiva 2008/98/CE, de residuos, fue incorporada al derecho español por medio de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, actualmente derogada por la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, por medio de la cual se ha incorporado al Derecho español la Directiva (UE) 2018/851, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE.

En consonancia con la directiva indicada, el artículo 4 de la Ley 7/2022 establece que «Una sustancia u objeto, resultando de un proceso de producción, cuya finalidad primaria del cual no sea la producción de esa sustancia u objeto, podrá ser considerada como subproducto y no residuo, cuando se cumplan todas las condiciones siguientes:

  1. que se tenga la seguridad que la sustancia u objeto va a ser utilizado ulteriormente;
  2. que la sustancia u objeto se pueda utilizar directamente sin tener que someterse a una transformación ulterior diferente de la práctica industrial habitual;
  3. que la sustancia u objeto se produzca como parte integrando de un proceso de producción, y
  4. que el uso ulterior cumpla todos los requisitos pertinentes relativos a los productos y a la protección de la salud humana y del medio ambiente para la aplicación específica, y no produzca impactos generales adversos para la salud humana o el medio ambiente.»

Estas cuatro condiciones deberán cumplirse de forma simultánea; esto es, sólo si se satisfacen todas y cada una de ellas, estaremos ante un subproducto; en caso contrario el régimen jurídico aplicable será necesariamente el de los residuos.

Sin embargo, el cumplimiento per se de estas condiciones por cualquier sustancia u objeto resultante de un proceso productivo no es suficiente para que su productor inicial pueda otorgarle el estatus de subproducto. Su consideración como tal requiere de una evaluación previa y declaración administrativa por parte de la autoridad competente en materia de residuos en los términos previstos en la Ley 7/2022, estableciéndose dos vías posibles para ello conforme a lo previsto en el artículo 4.3 de la ley:

        - mediante autorización de la autoridad competente de las comunidades autónomas, en los términos establecidos en el artículo 4.4 de la ley. Esta autorización tendrá validez, únicamente, para el uso autorizado del subproducto en la actividad o proceso industrial de destino (autorización caso a caso). A tal efecto, se ha habilitado un procedimiento de solicitud específico (GUC 94126 / SIA 3026022), al cual se puede acceder en la Sede Electrónica de la Generalitat (https://sede.gva.es/es/inici) o bien a través del siguiente enlace:

Solicitud de evaluación y autorización autonómica de una sustancia u objeto resultante de un proceso productivo como subproducto

     - mediante norma reglamentaria (orden) del ministerio competente en materia de residuos, ya sea de oficio o bien a petición de una comunidad autónoma tras la autorización de un subproducto por la misma para un uso concreto, en los términos establecidos en el artículo 4.5 de la ley.

 

Órdenes ministeriales de declaración de subproducto aprobadas.

Orden APM/189/2018, de 20 de febrero, por la cual se determina cuando los residuos de producción procedentes de la industria agroalimentaria destinados a alimentación animal, son subproductos con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados

Orden APM/397/2018, de 9 de abril, por la que se determina cuándo los recortes de espuma de poliuretano utilizados en la fabricación de espuma compuesta, se consideran subproductos con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados

Orden TEC/852/2019, de 25 de julio, por la que se determina cuándo los residuos de producción de material polimérico utilizados en la producción de film agrícola para ensilaje, se consideran subproductos con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.

Orden TED/92/2022, de 8 de febrero, por la que se determina la consideración como subproducto de los orujos grasos procedentes de almazara, cuando son destinados a la extracción de aceite de orujo de oliva crudo.

2.- Fin de la condición de residuo.

La estrategia temática sobre prevención y reciclaje de residuos de 21 de diciembre de 2005 advirtió de la necesidad de introducir el concepto de ciclo de vida en la política de residuos de la Unión Europea por medio de su incorporación en la legislación de la Unión Europea a través de precisiones en la Directiva marco sobre residuos. Se propuso así una modificación en la Directiva que estableciera unos criterios medioambientales aplicables en cada flujo de residuos para determinar cuándo un residuo dejaría de serlo, de forma que se pudiera mejorar los resultados medioambientales de los productos reciclajes: las empresas producirían productos que se ajustarían a los mencionados criterios medioambientales, y al mismo tiempo disminuirían las obligaciones que tendría que cumplir el reciclaje de bajo riesgo.

La Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos recoge en su articulado la necesidad de aclarar cuando unos determinados residuos que hayan sido sometidos a una operación, incluido el reciclaje, de valoración y cumplan unos criterios específicos que tendrá que elaborar la Comisión, pueden dejar de ser considerados como tales. Sin perjuicio de esto, la Directiva prevé que, cuando no se hayan establecido criterios a escala comunitaria, los Estados miembros puedan decidir caso por caso si un determinado residuo ha dejado de serlo teniendo en cuenta la jurisprudencia aplicable.

En la actualidad la Unión Europea ha establecido criterios para determinados tipos de chatarras y para el vidrio usado, y considera otras posibles categorías de residuos, entre otros, los residuos de la construcción y la demolición, algunas cenizas y escorias, los áridos, los neumáticos, los textiles, el compuesto y el papel usado.

La Directiva 2008/98/CE, de residuos, fue incorporada al derecho español por medio de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, actualmente derogada por la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, por medio de la cual se ha incorporado al Derecho español la Directiva (UE) 2018/851, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE.

En consonancia con la directiva indicada, el artículo 5 de la Ley 7/2022 establece las condiciones que deben cumplirse para que determinados tipos de residuos, que hayan sido sometidos a una operación de valorización, incluido el reciclado, podrán dejar de ser considerados como tales, a los efectos de lo dispuesto en esta ley. Las condiciones para el «fin de la condición de residuos» son las siguientes:

  1. que las sustancias, preparados u objetos resultantes deban ser usados para finalidades específicas;
  2. que exista un mercado o una demanda para dichas sustancias, preparados u objetos;
  3. que las sustancias, preparados u objetos resultantes cumplan los requisitos técnicos para las finalidades específicas, y la legislación existente y las normas aplicables a los productos; y
  4. que el uso de la sustancia, preparados u objeto resultante no genere impactos adversos globales para el medio ambiente o la salud humana.

Estas cuatro condiciones deberán cumplirse de forma simultánea; esto es, sólo si se satisfacen todas y cada una de ellas, la sustancia, preparados u objeto resultante de la operación de valorización, incluido el reciclado, habrá dejado de ser residuo. En caso contrario el régimen jurídico aplicable será necesariamente el de los residuos.

Sin embargo, el cumplimiento per se de estas condiciones por cualquier sustancia, preparado u objeto resultante de una operación de valorización no es suficiente para que el gestor de residuos autorizado pueda otorgarle el estatus de «fin de la condición de residuo». Su consideración como tal requiere de una evaluación previa y declaración administrativa por parte de la autoridad competente en materia de residuos en los términos previstos en la Ley 7/2022, estableciéndose dos vías posibles para ello conforme a lo previsto en el artículo 54 de la ley:

                - mediante norma reglamentaria (orden) del ministerio competente en materia de residuos, en los términos establecidos en el artículo 5.2 de la ley;

                - cuando no se hayan establecido criterios específicos a escala de la Unión Europea o a escala nacional, mediante autorización de la autoridad competente de las comunidades autónomas a petición del gestor de residuos autorizado, en los términos establecidos en el artículo 5.3 de la ley. Esta autorización tendrá validez, únicamente, para el uso de la sustancia, preparados u objeto resultante de la operación de valorización en una actividad o proceso industrial concreto (autorización caso a caso).

Órdenes ministeriales de fin de la condición de residuo aprobadas.

Orden APM/205/2018, de 22 de febrero, por la que se establecen los criterios para determinar cuándo el aceite usado procesado procedente del tratamiento de aceites usados para su uso como combustible deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados

Orden APM/206/2018, de 22 de febrero, por la que se establecen los criterios para determinar cuándo el fuel recuperado procedente del tratamiento de residuos MARPOL tipo c para su uso como combustible en buques deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados

Orden TED/363/2020, de 20 de abril, por la que se modifican la Orden APM/205/2018, de 22 de febrero, por la que se establecen los criterios para determinar cuándo el aceite usado procesado procedente del tratamiento de aceites usados para su uso como combustible deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, y la Orden APM/206/2018, de 22 de febrero, por la que se establecen los criterios para determinar cuándo el fuel recuperado procedente del tratamiento de residuos MARPOL tipo c para su uso como combustible en buques deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados

Orden TED/426/2020, de 8 de mayo, por la que se establecen los criterios para determinar cuándo el papel y cartón recuperado destinado a la fabricación de papel y cartón deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.

Orden TED/1522/2021, de 29 de diciembre, por la que se establecen los criterios para determinar cuándo el caucho granulado y el polvo de caucho, obtenidos del tratamiento de neumáticos fuera de uso y destinados a ciertas aplicaciones, dejan de ser residuos con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, y por la que se modifican las Órdenes TED/426/2020, de 8 de mayo, APM/205/2018, de 22 de febrero, y la APM/206/2018, de 22 de febrero, por las que, respectivamente, se establecen los criterios para determinar cuándo el papel y cartón recuperado destinado a la fabricación de papel y cartón, el aceite usado procesado procedente del tratamiento de aceites usados para su uso como combustible y el fuel recuperado procedente del tratamiento de residuos MARPOL tipo C para su uso como combustible en buques, dejan de ser residuos con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados

Orden TED/646/2023, de 9 de junio, por la que se establecen los criterios para determinar cuándo los residuos termoplásticos sometidos a tratamientos mecánicos y destinados a la fabricación de productos plásticos dejan de ser residuo con arreglo a la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.

Reglamentos europeos sobre criterios fin de la condición de residuo

Reglamento (UE) núm. 333/2011 del Consejo, de 31 de marzo de 2011 (DOCE L94, de 08/04/11), por el cual se establecen criterios para determinar cuando unos determinados tipos de chatarra dejan de ser residuos de acuerdo con la Directiva 2008/98/CE del Parl

Reglamento (UE) núm. 1179/2012 de la Comisión, de 10 de diciembre de 2012 (DOCE L337, de 11/12/12), por el cual se establecen criterios para determinar cuando el vidrio recuperado deja de ser residuo de acuerdo con la Directiva 2008/98/CE del Parlamento E

Reglamento (UE) núm. 715/2013 de la Comisión, de 25 de julio de 2013 (DOCE L201, de 26/07/13), por el cual se establecen criterios para determinar cuando la chatarra de cobre deja de ser residuo de acuerdo con la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europe

Documentos de interés.

Monitoring impacts from Council Regulation (EU) núm. 333/2011: End of waste criteria for Al/Fe scrap.

End-of-waste criteria for biodegradable waste subjected to biological treatment (compost and digestate): Technical proposals.